Der Lenkungsausschuss der Wiener Initiative 2.0 hat mehreren europäischen Behörden Anmerkungen zur Abwicklung grenzüberschreitend tätiger Banken vorgelegt.[1],[2],[3] Darin werden wichtige Aspekte der Zusammenarbeit zwischen mittel-, ost- und südosteuropäischen Ländern, die Gastländer systemrelevanter Tochtergesellschaften ausländischer Banken sind, und den Heimatländern der Institute erörtert. Der Lenkungsausschuss leistet damit einen Beitrag zu den Diskussionen, die derzeit zur Schaffung eines Rahmens für die Finanzstabilität in Europa geführt werden. Dabei weist er auch auf generelle Probleme in den Heimat- und Gastländern hin. Durch einige Besonderheiten in Mittel-, Ost- und Südosteuropa gestaltet sich die Abwicklung von Auslandsbanken dort besonders schwierig. Dazu gehört die systemrelevante Bedeutung, die die Tochterbanken (oder Filialen) von in der Eurozone ansässigen Banken in den Gastländern haben. Hinzu kommt, dass diese Tochterbanken oftmals stark von der Mutterbank abhängen und zwar nicht nur hinsichtlich ihres finanziellen Rückhalts, sondern auch bei allen wichtigen strategischen und finanziellen Entscheidungen.

In seinen Anmerkungen stützt sich der Lenkungsausschuss auf Diskussionen zwischen den Aufsichtsbehörden der Heimat- und der Gastländer, Zentralbanken, Steuerbehörden und wichtigsten Mutterbanken. Er berücksichtigt zudem die Meinungen, die auf einem Workshop der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung am 12. September 2012 in London und auf der Plenarsitzung der Wiener Initiative am 9. November 2012 in Brüssel ausgetauscht wurden.

Die Anmerkungen wurden an die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Zentralbank, den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken und die Europäische Kommission weitergeleitet.

Hintergrund der Anmerkungen zur Abwicklung grenzüberschreitend tätiger Banken ist die geplante Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und die Einrichtung einer Bankenunion, durch die eine zentralisierte Abwicklungsbehörde entstehen soll.[4] Die Schaffung einer umfassenden Bankenunion wird Zeit brauchen. Die in dieser Unterlage erörterten Probleme der Gastländer außerhalb der zunächst für die Eurozone geplanten Bankenunion müssen jedoch schon jetzt berücksichtigt werden. Bei der Verteilung der Zuständigkeiten im Entscheidungsfindungsprozess und der Verantwortung für die Finanzstabilität muss auf ein ausgewogenes Gleichgewicht geachtet werden.

Gestützt auf den Grundsatz, dass Maßnahmen, die von den Behörden eines Landes ergriffen werden, in einem anderen nicht zu finanzieller Instabilität führen dürfen, merkt der Lenkungsausschuss in seiner Unterlage Folgendes an:

  • Wenn die Gastländer wie geplant in die Abwicklungsverfahren eingebunden werden sollen, muss ihnen in den Aufsichtsgremien auch das Recht auf eine Mitwirkung an der Entscheidungsfindung in normalen Nicht-Krisenzeiten eingeräumt werden. Diese Einflussnahme sollte im EU-Recht verankert sein.
  • Bei der Ausarbeitung der Abwicklungs- und Sanierungspläne für eine Bankengruppe müssen die Behörden der Heimatländer die Interessen der Behörden des Gastlandes angemessen berücksichtigen – vor allem dann, wenn die Filialen oder Tochtergesellschaften im Gastland systemrelevant, für die Bankengruppe insgesamt aber weniger wichtig sind.
  • Bestimmte Entscheidungen mögen aus Sicht des Heimatlandes rational sein. Sie können sich jedoch unbeabsichtigt destabilisierend auf das Finanzsystem des Gastlandes auswirken. Die Einschaltung der EBA als Vermittler kann dazu beitragen, in den Aufsichts- und Abwicklungsgremien einer zu starken Orientierung an den Interessen des Heimatlandes entgegenzuwirken. Für den Fall, dass der Vermittlungsprozess in der Praxis nicht wie gewünscht funktioniert, sollten allerdings für die Gastländer bestimmte Schutzmechanismen in Erwägung gezogen werden. Eine Möglichkeit wäre, ein Verfahren einzuführen, bei dem eventuelle Abweichungen ausdrücklich begründet werden müssen („comply or explain“).
  • Nur wenn die Gastländer angemessen an der Aufsicht und Abwicklung beteiligt werden, kann auch eine Diskussion über die Lastenverteilung geführt werden. Dazu müssen die Befugnisse und Zuständigkeiten klar zwischen den Behörden im Heimat- und im Gastland verteilt sein.
  • Die Regulierungsvorschläge für die Umwandlung von Fremdkapital in Eigenkapital („bail-in“) müssen weiter ausgearbeitet werden, um auf die Bedingungen in Ländern zu reagieren, in denen die Kapitalmärkte noch unzureichend entwickelt sind. Das ist vor allem in den europäischen Schwellenländern der Fall, wo Banken in erster Linie risikoarm und einlagenfinanziert arbeiten.
  • Dem Gastland müssen bei der Beaufsichtigung und Abwicklung systemrelevanter Filialen mehr Rechte und Pflichten übertragen werden. Dazu könnten beispielsweise Filialen, die gemessen am Markt des Gastlandes eine bestimmte Größe überschreiten, in Tochtergesellschaften umgewandelt werden. Dies würde auf Initiative der Aufsichtsbehörde im Gastland gemeinsam und in Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde im Heimatland geschehen. Eine Einigung darauf, welche Größe eine Auslandsfiliale erreichen darf, bevor sie in eine Tochtergesellschaft umgewandelt werden müsste, wäre ein Schritt nach vorn.

Weitere Informationen und die jüngsten Veröffentlichungen sind auf der Website der Initiative abrufbar unter: www.vienna-initiative.com.

[1] Dem Lenkungsausschuss gehören die EBWE, die EIB, die Weltbankgruppe, die Europäische Kommission sowie Italien und Rumänien an, die jeweils die Behörden der Heimat- und Gastländer vertreten. Den Vorsitz im Lenkungsausschuss hat der Präsident der polnischen Zentralbank Marek Belka.

[2] Die Europäische Kommission vertritt zu den in dieser Unterlage erläuterten Themen eventuell andere Ansichten.

[3] Die Wiener Initiative hat zudem Anmerkungen zu der Aufsichtspraxis für grenzüberschreitend tätige Institute ausgearbeitet. Die Mitteilung „Observations on Cross-border Supervisory Practices“ vom 18. Oktober 2012 ist auf der Website der Initiative unter dem Abschnitt Vienna 2 abrufbar (www.vienna-initiative.com).

[4] Darin werden auch ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus und ein gemeinsames Einlagensicherungssystem vorgeschlagen.