Solutions pour le climat : la ville-éponge

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>> « Solutions pour le climat », également disponible en podcast et en livre électronique

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Par Leonor Berriochoa Alberola et Giulia Macagno.

Le risque de crue et d’autres phénomènes météorologiques de plus en plus extrêmes constitue un véritable casse-tête pour les urbanistes dans les villes historiques, où ils ne disposent que de très peu de latitude pour modifier l’enchevêtrement dense et étroit des rues des centres anciens.

C’est pourquoi Florence – exemple absolu de ce qu’est un centre historique – met en œuvre un plan visant à créer, aux abords de l’Ema, un affluent de l’Arno, le principal cours d’eau de la ville, des espaces qui absorberont les futures inondations comme une éponge. Hors période de crue, ces espaces feront office de parcs dont les habitants de la ville pourront profiter.

C’est un plan astucieux et une démarche que de plus en plus de villes du monde entier vont adopter. Les villes s’adaptent aux conséquences des changements climatiques en recourant à des solutions fondées sur la nature qui les rendent également plus attrayantes et plus agréables à vivre pour leurs habitants.

La Banque européenne d’investissement entretient une relation de longue date avec Florence, ayant octroyé de nombreux prêts à cette ville toscane depuis des décennies. Récemment, la Banque a réagi à la crise climatique en encourageant tous les types d’emprunteurs à réfléchir à ce que cela signifie pour eux. Dans le cas des villes, bien sûr, certaines des mesures pouvant être prises sont évidentes. Les bâtiments peuvent être rendus plus économes en énergie, par exemple grâce à une isolation, des systèmes de chauffage et des fenêtres de meilleure qualité. Dans le même temps, l’énergie, au lieu d’être produite à partir de combustibles polluants, peut l’être au moyen de panneaux solaires.

Un rôle pour l’adaptation de l’aménagement urbain aux changements climatiques

Les dispositifs liés à l’efficacité énergétique et aux énergies renouvelables relèvent des efforts d’atténuation des changements climatiques. Ils réduisent les émissions nettes de gaz à effet de serre et, dès lors, combattent directement le réchauffement climatique. Ce n’est pas négligeable car la plupart des émissions réchauffant le climat mondial proviennent des villes.

Cependant, les villes doivent aussi faire face aux conséquences souvent désastreuses des changements climatiques. Elles commencent déjà à se faire sentir et il est probable qu’elles continuent à les frapper au cours des prochaines décennies, et ce même dans le cadre des scénarios les plus favorables. Cette adaptation aux changements climatiques est importante dans les villes en raison des répercussions économiques et sociales des inondations ou des vagues de chaleur extrêmes sur des populations qui n’y sont pas préparées.

Cela n’a rien de facile. Tous les maires savent que leur ville doit s’adapter et s’emploient à concevoir des stratégies climatiques. Pourtant, la mise en œuvre et le financement de projets à l’épreuve des changements climatiques restent un défi. Les équipes techniques et financières des administrations publiques doivent travailler main dans la main afin :

• de comprendre les risques et les vulnérabilités climatiques ;
• d’intégrer dans les projets les améliorations et les dispositifs de protection appropriés en vue de protéger la ville contre les changements climatiques ;
• de comprendre comment ces nouveaux projets résilients peuvent être financés.

Le centre névralgique de l’adaptation de l’aménagement urbain aux changements climatiques

Voici comment la Banque européenne d’investissement a collaboré avec Florence pour élaborer la stratégie climatique de la ville et des projets à l’épreuve des bouleversements climatiques qu’elle pourrait financer.

Par l’intermédiaire de la Plateforme européenne de conseil en investissement, partenariat entre la BEI et la Commission européenne, la Banque a recruté un consultant chargé de travailler avec la commune de Florence. Objectif : perfectionner un projet de protection contre les crues, de sorte qu’il s’attaque également à d’autres risques liés aux changements climatiques. L’étude réalisée dans ce cadre visait à créer de nouvelles infrastructures vertes et bleues sur le cours de l’Ema afin :

• de réduire les effets des îlots de chaleur ;
• d’améliorer la qualité de l’eau de la rivière ;
• de favoriser la mobilité durable grâce à des pistes cyclables desservant les villes alentour et les sites culturels proches ;
• de réduire le ruissellement urbain et la possible pollution des eaux ;
• de fournir d’autres ressources en eau en cas de pénurie ;
• d’accroître la biodiversité.

Ainsi, cette étude a permis de concevoir un plan visant à faire en sorte que les zones aux abords de l’Ema en dehors du centre-ville puissent absorber davantage d’eau en cas de crue. Ce système permettrait de réduire les dommages occasionnés par les inondations dans le centre-ville.

Avec l’aide du consultant, Florence s’est coordonnée avec deux communes plus petites qui la jouxtent et a mis au point une solution fondée sur la nature pour régler le problème : un parc longeant les rives de l’Ema. Au lieu de construire des réservoirs en béton pour collecter les eaux de crue, des collines et des vallées ont été dessinées dans un parc qui peut absorber les inondations et qui, hors période de crue, fait office de lieu de loisirs, notamment grâce à des pistes cyclables.

Ce projet d’adaptation pourra être financé par un prêt de 225 millions d’euros que la Banque européenne d’investissement a déjà approuvé en vue de soutenir l’aménagement d’autres infrastructures urbaines.

Comment reproduire des projets d’adaptation dans le cadre de défis urbains uniques

Le projet pensé pour Florence tient la route. Comme la plupart des mesures d’adaptation, il ne grève pas trop le budget de la ville.

Il a toutefois demandé une réflexion approfondie, car chaque ville nécessite des solutions qui lui sont propres.

Les villes doivent faire appel à des experts afin d’obtenir des solutions adaptées à leurs besoins. C’est en cela que l’adaptation est complexe. De nombreuses mesures peuvent être prises. Néanmoins, il n’est pas aisé de déterminer quelle sera la solution la plus économique et la plus adaptée dans chacun des cas. En effet, les risques et vulnérabilités climatiques sont spécifiques à chaque projet. Certaines villes, qui ne disposent pas des ressources internes nécessaires, doivent parfois passer par des spécialistes externes.

Dans quelle mesure chacun des projets d’adaptation est-il unique ? Bien sûr, certains aspects s’appliquent à toutes les situations. Si un risque d’inondation existe, l’une des pratiques d’adaptation courantes consiste à placer les appareils pour le chauffage et la climatisation sur le toit et non au sous-sol, où ils risqueraient de finir sous les eaux. Cependant, pour ce qui est de la conception des infrastructures publiques, tout se complique.

Voici une sélection d’exemples particuliers que nous avons relevés soit dans le cadre de projets sur lesquels nous avons travaillé, soit en observant la manière dont des villes font face à ce défi :

• faire pousser de l’herbe ou des arbres dans le sud de l’Espagne est problématique à cause de la faiblesse des précipitations. À Malaga, il n’était pas possible de planter des arbres pour apporter de l’ombre aux habitants. La commune a donc installé de grands parasols dans des zones piétonnes. Résultat : les gens sortent même lorsque le soleil chauffe, ce qui est bon pour le commerce, le tourisme et les échanges sociaux ;
• dans le cadre de la construction de logements sociaux, Barcelone a réalisé de belles économies sur les mesures d’adaptation aux changements climatiques simplement en orientant les bâtiments de manière à créer une ventilation transversale et à optimiser l’exposition au soleil aux moments opportuns ;
• à Paris, des mesures d’amélioration de la qualité de l’air n’ont pas réellement été présentées aux habitants sous l’angle de la question climatique mais plutôt comme une problématique de santé, ce qui les a rendues populaires même auprès de ceux qui leur auraient été hostiles s’il ne s’était agi que de protection du climat ;
• Rotterdam se libère de surfaces bitumées, qui, étant imperméables, ne permettent pas à l’eau de s’infiltrer assez rapidement. Elle les remplace par du sable, de la terre et des plantes. Le but est d’utiliser la ville comme une éponge qui retient l’eau pour une utilisation ultérieure.

Il existe de nombreuses options relativement peu onéreuses. Des villes mettent des solutions à l’épreuve, l’adaptation représentant clairement un domaine de l’aménagement urbain qui est voué à prendre de plus en plus d’importance.

Il y a un élément clé que nous martelons systématiquement lors de nos consultations avec les villes : l’adaptation doit s’inscrire dans un plan intégré. Il est certes possible d’obtenir de bons résultats à l’aide d’interventions isolées et de petite envergure, notamment dans les villes où il y a peu de nouvelles constructions. Cependant, dès lors que le schéma directeur n’intègre pas l’adaptation en profondeur, il est difficile de rendre une ville véritablement résistante aux effets des changements climatiques.

Adaptation aux changements climatiques : l’exemple d’Athènes

Athènes constitue un bon exemple d’une ville qui a réellement mis l’adaptation au centre de sa stratégie de résilience.

Le tissu urbain d’Athènes se compose d’un maillage dense de constructions qui couvrent 80 % de la superficie de la ville. Tout cet asphalte, tout ce béton, retiennent la chaleur lorsque la ville subit les longues canicules auxquelles elle est de plus en plus souvent exposée. La température au niveau de ces îlots de chaleur urbains du centre-ville peut dépasser de plus de 10 °C celle que l’on relève en banlieue. Cependant, ce n’est pas uniquement lorsqu’il fait chaud que l’asphalte et le béton représentent un inconvénient. Ils empêchent aussi l’eau de s’infiltrer dans le sol en cas de fortes pluies. Résultat : de fréquentes crues soudaines localisées.

La ville s’attèle à la résolution de ces problèmes, qui sont à mettre au compte des changements climatiques. Elle lance un ensemble de projets innovants d’adaptation aux effets des changements climatiques financés par le Mécanisme de financement du capital naturel – un programme géré par la Banque européenne d’investissement en coopération avec la Commission européenne qui met l’accent sur la préservation de la nature, la biodiversité et l’adaptation aux changements climatiques en recourant à des solutions fondées sur la nature.

Grâce aux fonds du Mécanisme de financement du capital naturel, Athènes devrait être en mesure de créer au moins 25 % d’espaces verts supplémentaires et de mettre en place plusieurs mesures d’adaptation aux changements climatiques, dont l’installation de nichoirs et la plantation d’arbres. Les coulées vertes sont extrêmement importantes pour la biodiversité car elles permettent aux espèces et aux masses d’air de circuler.

Elles sont également très agréables pour les habitants des villes.

Des solutions fondées sur la nature pour adapter les villes aux changements climatiques

Ces aménagements, qui relèvent du projet global soutenu par le Mécanisme de financement du capital naturel, sont financés au titre d’un prêt-cadre que la Banque européenne d’investissement a signé en décembre 2018 dans l’optique d’appuyer la stratégie Résilience 2030 établie par Athènes en 2017. Une bonne part de ce prêt financera la remise en état d’infrastructures publiques, dont des rénovations énergétiques et la consolidation antisismique de bâtiments municipaux, ainsi que des initiatives de mobilité durable et de gestion des déchets. Élément central à retenir : le volet du projet relatif à l’adaptation s’inscrit dans un plan intégré ; il sera donc sans doute plus efficace – et plus facile à financer.

Athènes est la première ville à bénéficier d’un financement au titre du Mécanisme de financement du capital naturel. Ce financement comporte notamment une subvention d’assistance technique octroyée à titre gracieux à la municipalité, en partie destinée à payer un consortium international de cabinets de consultants chargés d’évaluer la conception du plan. Les consultants suivront également la mise en œuvre et le développement de l’ensemble des projets qui bénéficieront du prêt de la Banque européenne d’investissement. Il s’agit d’un projet pilote dont nous pensons qu’il pourrait s’appliquer à de nombreuses autres villes.

Adaptation de l’aménagement urbain aux changements climatiques et qualité de l’air

La qualité de vie des populations est un facteur important dans le cadre des projets d’adaptation. Le verdissement d’espaces autrefois couverts par du béton imperméable se traduit souvent par la création de parcs ou d’espaces naturels que les habitants des villes apprécient.

Par ailleurs, d’autres projets urbains de protection de l’environnement qui ne relèvent pas strictement de l’adaptation peuvent avoir des répercussions positives similaires sur les conditions de vie. À cet égard, les améliorations de la qualité de l’air sont très importantes, car elles contrent les émissions de gaz à effet de serre et améliorent la santé des habitants, en leur permettant de respirer un air plus pur.

Nous avons travaillé à un projet avec la ville de Milan. Il a pris forme dans le cadre du programme urbain pour l’UE, qui comprend un volet sur la qualité de l’air. Le programme urbain recommande l’élaboration d’un guide d’assistance technique à l’usage des villes et des autorités locales qui énonce – sans jargon – comment financer des plans d’amélioration de la qualité de l’air en ville.

Nous avons rédigé ce guide dans le cadre de la conception d’un plan d’amélioration de la qualité de l’air en collaboration avec Milan. Les fonctionnaires de la ville disposaient de données fiables sur l’ampleur de la réduction des émissions qu’ils pourraient atteindre grâce à la mise en place de systèmes de chauffage améliorés et d’espaces verts urbains. Leurs interrogations étaient spécifiques :

• comment financer le projet ?
• comment rédiger des orientations générales qui pourraient servir à d’autres villes ?

Nous avons élaboré des orientations conviviales qui montrent, dans un format graphique, la manière dont le financement doit être structuré en fonction d’une différence fondamentale : la mesure génère-t-elle ou non des recettes ? Si ce n’est pas le cas, la commune peinera probablement à attirer des investissements privés. On pourrait penser que cela va de soi, mais ce n’est pas nécessairement évident pour les municipalités. Les plans d’urbanisme sont généralement pensés par des techniciens et non des experts du financement. Ils ont donc besoin d’orientations de sorte à être en mesure d’examiner les sources potentielles de fonds à un stade précoce de leur processus de planification.

Investissements publics ou privés à l’appui de l’adaptation des villes aux changements climatiques

Les plans relatifs à la qualité de l’air comportent en général un large éventail de mesures, qui vont de la réduction des émissions des voitures et autres véhicules à l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments, en passant par l’agrandissement et l’amélioration des espaces verts urbains. Si de nombreuses villes savent quoi faire contre les problèmes de qualité de l’air, elles ont souvent du mal à déterminer quels sont les meilleurs moyens de financer leurs initiatives en la matière.

Comme nous l’avons mentionné plus haut, tout est lié à la question de savoir si ces dernières génèrent ou non des recettes. En effet, en fonction de leur objectif principal, certaines mesures sont parfois source de revenus et parfois pas. Par exemple, une zone à émissions limitées peut donner lieu à des rentrées si la population est autorisée à y circuler en voiture contre le paiement d’une redevance. Toutefois, un tel dispositif peut s’avérer inefficace en matière de réduction des émissions puisque les automobilistes sont souvent prêts à payer pour pouvoir continuer à utiliser leur voiture. Dans ce cas, le résultat est une génération de recettes et non une amélioration de la qualité de l’air.

Le document que nous avons élaboré via notre partenariat sur la qualité de l’air dans le cadre du programme urbain de l’UE présente différents exemples de sources de financement à l’appui de projets municipaux d’amélioration de la qualité de l’air. Il montre également le rôle que la Banque européenne d’investissement peut jouer, notamment grâce aux conseils techniques dispensés par le dispositif URBIS de la Plateforme européenne de conseil en investissement et à des « prêts-cadres », par lesquels la Banque peut financer divers projets urbains au titre d’un prêt unique.

L’idée est de partager des connaissances sur un secteur qui :

• nécessite des capacités techniques dont certaines villes ne disposent pas ;
• à de nombreux égards, se rapproche de la lutte que nous devons mener urgemment contre les changements climatiques.

Ainsi, le personnel technique très motivé des municipalités sera en mesure d’utiliser le guide comme un outil leur permettant de définir une combinaison appropriée de sources de financement en coopération avec leurs équipes budgétaires.

Nous sommes actuellement sur le point de publier une étude sur la valeur économique de l’adaptation dans les zones urbaines. Il s’agit également de l’un des résultats du partenariat en matière d’adaptation du programme urbain de l’UE. Nous avons l’intention de sélectionner trois ou quatre villes qui présentent des projets spécifiques et une stratégie en matière de résilience ou d’adaptation et de collaborer avec elles afin d’évaluer leurs options à travers le prisme d’une analyse coûts-avantages.

Idée maîtresse à retenir : les villes doivent s’adapter aux changements climatiques. Elles doivent, pour ainsi dire, également se faire à l’idée que l’adaptation est un processus dynamique. Notre défi consiste à contribuer à les préparer à cet aspect de plus en plus important de la gestion d’une ville.

Solutions pour le climat : l’adaptation de l’aménagement urbain aux changements climatiques si vous êtes...

un décideur politique : réfléchissez aux effets des changements climatiques sur votre ville et ses infrastructures. Réfléchissez à la manière dont vous pouvez répercuter ces réalités dans votre schéma directeur à l’échelle de la ville. Une fois ce niveau de planification générale réalisé, il est bien plus aisé d’établir l’ordre de priorité des différents projets puisqu’ils peuvent être perçus à l’aune de leur apport à la réalisation de l’objectif d’ensemble. Afin de définir les priorités, il vous faut planifier et considérer la ville de manière globale. L’adaptation ne vous permettra pas uniquement de paraître à la page s’agissant de la question d’actualité que sont les changements climatiques. Vous obtiendrez aussi des retombées économiques et sociales sur la qualité de la vie de vos administrés.

un simple citoyen : prenez conscience des enjeux et faites pression sur vos autorités locales pour qu’elles placent l’adaptation au cœur de leurs plans d’urbanisme. Posez des questions sur les effets des changements climatiques sur votre ville. Ont-ils une incidence sur la santé ? Par exemple, les canicules sont-elles responsables d’hospitalisations ? Ont-ils une incidence économique en raison d’inondations fréquentes qui détruisent ce que vous stockez en sous-sol ?

une institution financière : il nous incombe d’amener les autorités locales et les porteurs de projets à penser à l’adaptation. Nous devons renforcer nos capacités techniques. C’est notamment essentiel pour les banques commerciales qui ne disposent pas d’experts en la matière. Cette lacune constitue en soi un risque supplémentaire auquel ces banques sont exposées. Nous devons trouver un moyen de récompenser les communes qui prêtent attention à l’adaptation. Si elles enregistrent des dépenses accrues qui, in fine, servent à atténuer un risque, ces dépenses ont une incidence positive sur leur stabilité financière à long terme. Dès lors, nous devons en tenir compte dans la tarification de nos prêts. L’avantage que nous proposons doit être financier si nous souhaitons qu’il suscite un large engouement.

Leonor Berriochoa est ingénieur et Giulia Macagno est économiste dans la division Développement urbain de la Banque européenne d’investissement.

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